Tweede Kamer, rondetafelgesprek onderwijsvernieuwing en wetgeving

Op 12 maart 2014 hield de vaste kamercommissie OCW een rondetafelgesprek over het thema ‘onderwijsvernieuwingsconcepten in relatie tot regelgeving’. Samen met 15 andere genodigden was ik uitgenodigd om hieraan deel te nemen.
Centrale vraag was ‘kan de kamer een rol spelen in het verkleinen en/of wegnemen van barrières bij onderwijsvernieuwing’.
“Ja, dat kan! Met een uitbreiding van de Experimentenwet kunnen veel belemmeringen verkleind worden’.
Geïnteresseerd in het volledige pleidooi? 

 

Aan de leden van de vaste Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Zandvoort, 11 maart 2014

Geachte leden,

Graag neem ik uw uitnodiging aan om deel te nemen aan het ronde tafelgesprek over onderwijsvernieuwingsconcepten in relatie tot wet- en regelgeving.
Het thema dat voorligt is ‘kan de kamer in dit kader een rol spelen in het verkleinen en/of wegnemen van barrières?’
Met deze brief maak ik gebruik van de mogelijkheid om aanvullend op het gesprek een schriftelijke uiteenzetting te geven van mijn gezichtspunten, gebaseerd op de ervaringen met De School in Zandvoort.

Innovatie versus wet- en regelgeving
Op zichzelf beschouwd, zal er bij elke aanzienlijke innovatie sprake zijn van knellende wet- en regelgeving. Immers, regelgeving ontstaat uit de voorbije of huidige situatie en is bedoeld om de huidige en toekomstige situatie te reguleren en standaardiseren.
Een afwijking buiten deze standaarden zal dus consequenties hebben.
Innovaties wijken af want ze beogen juist een verandering bedoeld om (hardnekkige) vraagstukken uit het huidige systeem op te lossen dan wel nieuwe mogelijkheden te creëren. Daarom zullen innovaties al snel bestaande regels overschrijden en is het bijna onvermijdelijk dat innovaties en bestaande wet- en regelgeving met elkaar conflicteren.
Er is wetgeving om dit conflicteren te hanteren, namelijk de ‘Wet Innovatieve Experimenteerruimte Onderwijs’. Deze wet maakt het mogelijk om bij wijze van experiment af te wijken van bestaande regels.
Echter, voor een betere afstemming van innovatieve onderwijsconcepten met bestaande wet- en regelgeving doe ik de suggestie deze wet op twee aspecten uit te breiden: (a) een aanvraagmogelijkheid en (b) een voorziening voor regels afgeleid uit de hoofdwet.
In de volgende paragrafen vindt u een uitleg bij deze suggestie en een toelichting aan de hand van de casus De School Zandvoort.

Gewenste uitbreidingen Wet Innovatieve Experimenteerruimte Onderwijs
Momenteel biedt deze wet alleen de regering de mogelijkheid om af te wijken van bepalingen uit de WPO (dan wel WVO en analoge wetten). Het is niet mogelijk voor initiators en ontwikkelaars van onderwijsinnovatie – veelal besturen van onderwijsorganisaties – om een aanvraag in de dienen. Daarnaast beperkt de wet zich tot de ‘hoofdwetten’ (WPO, WVO en analoog) terwijl innovatieve concepten vaak ook belemmeringen ondervinden uit wet- en regelgeving die is afgeleid van deze hoofdwetten.
Mijn suggestie daarom is om de wet uit te breiden met twee aspecten:

  • een aanvraagmogelijkheid voor onderwijsbesturen;
  • de mogelijkheid om af te wijken van bepalingen in verwante en afgeleide wet- en regelgeving.

De verwachte opbrengsten van de gesuggereerde uitbreidingen van de Experimenteerwet zijn aantrekkelijk voor zowel het ministerie, de onderwijssector als de maatschappij.
Toevoeging van een aanvraagmogelijkheid voor onderwijsorganisaties bevordert de innovatiekracht van de sector, brengt besturen in positie en ondersteunt hen in het nemen van hun (maatschappelijke) verantwoordelijkheid. Tevens zal een aanvraagmogelijkheid leiden tot kwalitatief betere experimenten. Immers, als aanvragen vergezeld gaan van een grondige onderbouwing, inclusief een brede inventarisatie van de gevolgen van de voorgestelde innovatie, komen kennis en ervaring uit het veld optimaal samen met die van het ministerie.
Uitbreiding van de mogelijkheid om af te wijken naar verwante en afgeleide wet- en regelgeving vergroot de succeskans van het experiment en verkleint de barrières die organisaties tegenkomen bij het realiseren van de beoogde innovatie.
Onderwijsorganisaties hebben namelijk te maken met een grote diversiteit aan wetten en regels die sterk samenhangen met de WPO (en analoge wetten). Een toegestane afwijking van een bepaling uit de WPO biedt dus geen oplossing voor hiervan afgeleide regels. Een voorbeeld uit de praktijk: een ontheffing van artikel 8 lid 8 WPO – onderwijstijd – biedt geen oplossing voor daarmee samenhangende bepalingen uit de Leerplichtwet (kinderen dienen op school te zijn als deze open is), de CAO (leerkrachten hebben vakantie als de school gesloten is) en het reglement van het Vervangingsfonds voor het Primair Onderwijs (vervangingskosten van zieke werknemers tijdens schoolvakanties komen niet in aanmerking voor vergoeding). Dit betekent dat scholen die toestemming hebben gekregen om te experimenteren met onderwijstijd aanlopen tegen tal van regels en instanties die hiermee geen rekening houden.

Toelichting aan de hand van casus De School
Het hiervoor uiteengezette licht ik toe aan de hand van de casus van De School.
De School is in 2008 gestart met als doelstelling passend onderwijs voor elk kind. Om dit te realiseren, zijn drie innovaties toegepast:

  1. flexibele school- en vakantietijden met ruime openingstijden door integratie van onderwijs en opvang (de school is geopend gedurende 50 weken per jaar, 5 dagen per week van 8.00 tot 18.00);
    Doel hiervan is het mogelijk maken van differentiatie in onderwijstijd – de totale hoeveelheid tijd (meer tijd kan!) en de spreiding over dag, week en jaar – als instrument voor passend onderwijs;
  2. medezeggenschap en participatie van leerlingen, ouders en medewerkers in de besluitvorming op alle niveaus: die van het individuele kind, de groep, de school en het bestuur.
    Doel hiervan is het benutten van alle beschikbare kennis voor ontwerp van leerplannen en beleid en het realiseren van volledige ouder-, medewerker- en leerlingparticipatie.
  3. onderwijsaanbod in alle kerndoelen (brede basisopleiding), deels verzorgd door expertdocenten uit de samenleving en een uitgebreid buitenschools curriculum.

Door realisatie van deze innovaties trad De School buiten diverse wetten en regels waarvan ‘onderwijstijd’ het meest in het oog sprong. In 2011 is hiertoe het ‘experiment flexibele onderwijstijd’ uitgevaardigd waaraan De School deelneemt. De inrichting van het experiment, inclusief onderzoeksvraag en monitor, is verzorgd door medewerkers van het ministerie. Het experiment beperkt zich tot het buiten werking stellen van twee bepalingen uit de WPO en leidt tot het mogen duiden als onderwijstijd van schooltijd in de zomervakantie en het toestaan van een vierdaagse schoolweek, vaker dan zeven maal per jaar. De onderzoeksvraag luidt samengevat: ‘blijft de onderwijskwaliteit voldoende behouden bij verruiming van de regels betreffende onderwijstijd?’ De uitkomst van het experiment is naar verwachting dat de onderwijskwaliteit bij verruiming van de regels niet vermindert.
Het experiment biedt De School de mogelijkheid om flexibele onderwijstijden ‘legaal’ toe te passen. Echter, het experiment biedt De School geen oplossing voor de grote hoeveelheid belemmeringen en barrières voortvloeiende uit verwante regels. Daarnaast zullen de onderzoeksresultaten niet de vraag beantwoorden ‘leidt de innovatie van De School tot passend onderwijs’. Daarmee wordt een kans gemist voor brede expertise-ontwikkeling op dit gebied.

Om een indruk te krijgen van de belemmeringen en barrières uit verwante regels, een overzicht met enkele voorbeelden uit de praktijk van De School:

  • Leerplichtwet
    ‘Een leerling dient op school te zijn als de school open is’.
    ‘Wanneer spreek je van verzuim bij flexibele openingstijden?’
  • CAO PO
    De CAO gaat uit van standaard schoolvakanties en biedt dus geen voorziening voor bijvoorbeeld werken verspreid over 50 weken. Daarnaast zijn bepalingen ten aanzien van bijvoorbeeld vakantieopbouw, reiskostenvergoeding en taakbeleid afgestemd op de standaard schoolorganisatie.
  • Reglement Vervangingsfonds PO
    Het reglement kent geen voorziening voor vergoeding van ziektekosten tijdens vakanties. Daarnaast is de regeling niet toegerust voor vervanging door eigen personeel in een jaarrond-open school.
  • WKO: bezettingsnormen (de zogenaamde medewerker-kindratio)
    In het onderwijs bestaan dergelijke normen niet, in kinderopvang is deze samengevat 1 : 10. Dat heeft voor De School ongewenst effect, namelijk een bezetting tussen 8.00 en 14.00 uur van 1 : 30 en tussen 14.00 en 18.00 uur van 1 : 10.
  • Wet medezeggenschap scholen (WMS) en Wet Kinderopvang (WKO)
    Medezeggenschap is in beide wetten anders geregeld en de wetten staan een verdergaande vorm van participatie eigenlijk niet toe. Zie voor onze werkwijze bijlage 1: Medezeggenschap en participatie van medewerkers, ouders en leerlingen.
  • Klachtencommissie
    Kinderopvang en onderwijs kennen aparte klachtencommissies en er bestaat geen instelling voor geïntegreerde organisaties terwijl een instelling verplicht is één klachtenprocedure te hanteren.
  • Toezichtkaders Onderwijsinspectie en Kinderopvang
    Er gelden twee toezichtkaders waarvan de complicaties inmiddels bekend zijn.
  • Toezichtkader Onderwijsinspectie
    Dit toezichtkader gaat uit van onderwijsaanbod aan groepen en is niet toegerust op gepersonaliseerde leerroutes. Dit wringt onder andere bij het meten van tussentijdse leeropbrengsten: gestandaardiseerde toetsen en individuele leerroutes staan op gespannen voet met elkaar.
  • Veiligheid
    Onderwijsinstellingen moeten een Veiligheidsplan hebben, kinderopvanginstellingen een Risico-inventarisatie Veiligheid (en gezondheid). Beide documenten dienen hetzelfde doel, overlappen, maar verschillen tevens van elkaar.
  • Verklaringen omtrent het gedrag (recente wetgeving)
    Voor onderwijs en opvang gelden verschillende verklaringen.
  • Meldcode kindermishandeling en huiselijk geweld (recente wetgeving)
    Er gelden verschillende uitwerkingen voor beide organisaties terwijl er voor medewerkers één leidraad dient te zijn.
  • Anti-pestprotocol (toekomstige wetgeving)
    Geëist zal worden een verplicht, evidence based protocol. De werkwijze van De School behoort niet tot die lijst omdat het vernieuwingsconcept namelijk niet meegenomen in de onderzoeken. Evenwel is de werkwijze aantoonbaar effectief. Zie voor onze werkwijze bijlage 2: Pesten, van te bestrijden probleem naar te verwerven bekwaamheid.

Het effect van de huidige beperkte Experimenteerwet is voor De School in drie opzichten negatief: (a) er moet een schier onmogelijke prestatie geleverd worden om de innovaties die passend, maatonderwijs beogen te matchen met allerlei regels die geënt zijn op gestandaardiseerd groepsonderwijs, (b) de uitkomst van het experiment kan niet aantonen dat dit concept passend onderwijs mogelijk maakt en een oplossing biedt voor vele onderwijsvraagstukken (bijlage 3: De School in 27 onderwijsvraagstukken) en (c) medewerkers, ouders en leerlingen van De School hebben jaren in onzekerheid verkeerd over de vraag of flexibele onderwijstijden toegestaan zouden worden.

Blik vooruit
De innovaties en resultaten van De School zijn inmiddels een bekend voorbeeld in het land. We gunnen kinderen, medewerkers en maatschappij meer van deze baanbrekende initiatieven. We hopen dat door uitbreiding van de Experimentenwet met de twee genoemde aspecten (aanvraagmogelijkheid en voorziening voor verwante regels) volgende initiatiefnemers hun inspanningen meer kunnen richten op de beoogde vernieuwingen en de ontwikkelde kennis beter beschikbaar komt voor de sector. Voor De School heb ik de wens dat de huidige belemmeringen gaandeweg opgelost zullen worden.

Tot besluit een woord van dank dat u mij de mogelijkheid biedt mijn zienswijzen aan u kenbaar te maken.

Met vriendelijke groet,
Marjolein Ploegman

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bijlagen

 

  1. Medezeggenschap en participatie van medewerkers, ouders en leerlingen (inclusief organogrammen en wetgevingstabel).
  2. Pesten, van te bestrijden probleem naar te verwerven bekwaamheid.
  3. De School in 27 onderwijsvraagstukken (bij sommige kamerleden reeds bekend).

 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *